به گزارش راه مردم به نقل از شرق: انحلال سازمان برنامه‌وبودجه در دولت نهم یکی از چالش‌برانگیزترین مسایل اقتصادی، اجتماعی و مدیریت عالی دولت بوده است، به‌طوری که بسیاری از نابسامانی‌های اقتصادی و اجتماعی کشور در هشت‌سال گذشته به فقدان این سازمان نسبت داده می‌شود. با تصویب کلیات تاسیس مجدد سازمان مدیریت و برنامهریزی در مجلس شورای اسلامی، مصاحبه زیر با محمدحسین شریف‌زادگان معاون اسبق سازمان برنامه‌وبودجه و وزیر رفاه و تامین‌اجتماعی دولت اصلاحات که سال‌ها در زمینه برنامهریزی تجربه و تخصص داشته و نیز در همین حوزه‌ها تدریس می‌کند، پیرامون عملکردهای سازمان مدیریت و برنامهریزی و نقش آن در توسعه کشور، به گفت‌وگو نشستیم:
تشکیل و کارکرد دستگاه برنامهریزی در ایران چه اهمیت و جایگاهی دارد؟
ایران بیش از 60سال سابقه برنامهریزی ملی، منطقه‌ای و شهری دارد و در برنامهریزی ملی مشخصا تا قبل از انقلاب هشت برنامه نوشته و پنج برنامه آن را به اجرا گذاشته است. اولین برنامه هفت‌ساله توسط مهندس علی زاهدی در زمان رضاشاه نوشته شد و از سال 1337 تا 57 نیز هفت‌برنامه نوشته شد، بعد از انقلاب نیز تا تدوین برنامه رسمی اول توسعه در سال68 سه برنامه نوشته شد اولین برنامه توسعه اقتصادی- اجتماعی جمهوری‌اسلامی که در مجلس به تصویب نرسید، برنامه شرایط نوین و برنامه شرایط اضطراری تدوین شد که برنامه شرایط نوین تا حدی به اجرا درآمد و از 1369 تابه‌حال نیز پنج برنامه تدوین و در حال اجراست.
هیات عالی برنامه در زمان رضاشاه شکل گرفت و از فرهیختگان آن زمان تشکیل شد. ولی روال کار آن به مذاق رضاشاه که با برنامهریزی سازگار نبود خوش نیامد و به جز چند جلسه اول در آن شرکت نکرد و عملا به‌کار نیامد. این مساله بسیار مهم بود زیرا رضاشاه می‌خواست بر‌اساس توسعه آمرانه از بالا به پایین و اقتدار فردی خود عمل کند. بنابراین وجود هیات برنامهریزی که می‌خواست همه کارها در ارتباط با هم و بر اساس برنامه باشد را با عملیات ضربتی خودش مغایر می‌دانست. بعد از جنگ جهانی دوم و سرازیرشدن کمک‌های اصل4 به ایران هم آمریکایی‌ها و هم محمدرضاشاه خواهان توسعه آمرانه ولی بر اساس یک برنامه خاص و کنترل‌شده که هم از سوی شاه و هم از سوی آمریکایی‌ها تحت کنترل و نظارت باشد، بودند بنابراین سازمان برنامه‌وبودجه در زمان ابتهاج طوری به سامان آمد که بتواند رویکرد توسعه آمرانه از بالا به پایین، ولی نهادینه‌شده و برنامه‌ای را به ثمر برساند. به همین دلیل سازمان برنامه‌وبودجه مستقل از تشکیلات دولت عمل می‌کرد و پروژه‌ها را خودش برنامهریزی، اجرا و سپس اداره می‌کرد. این‌کار با تشکیل دولت‌های نیمه‌مدرن در ایران مورد انتقاد روسای دولت و وزیران قرار می‌گرفت تا اینکه سازمان برنامه‌وبودجه در اختیار دولت درآمد ولی همواره شاه روی آن نظارت و کنترل داشت و شورای اقتصاد ماهی یک‌بار در دفتر شاه تشکیل می‌شد. این تغییر، رویکرد اصلی را تغییر نداد.
در بخش «بودجه» وضعیت چگونه است؟
سرنوشت بودجه نیز همانند سرنوشت برنامه بود. در زمان رضاشاه وزیران به خزانه کشور در وزارت دارایی حواله می‌دادند و تا حد معینی پول دریافت می‌کردند و هر گاه خزانه کسری می‌آورد به رضاشاه گزارش می‌دادند و مساله را حل‌وفصل می‌کردند. بعدا این‌کار به انضباط مالی و مدیریت مالی در آمد که میلیسپو، مدیر کل مالی آمریکایی در ایران نقش مهمی در آن داشت. در دوران محمدرضاشاه بودجه سالانه به تصویب مجلس می‌رسید و با وجود برنامه‌های هفت‌ساله و پنج‌ساله سعی می‌شد بودجه‌ها از برنامه تبعیت کند. شاید از آن تاریخ به بعد مهمترین برنامه عملیاتی کشور ایران، بودجه‌ها بود که به همان اندازه‌ای که از برنامه‌ها تبعیت می‌کردند، انسجام برنامه‌ای داشت. تاثیرگذارترین اسنادی که در توسعه اقتصادی، اجتماعی ایران تاثیر داشته است همین بودجه‌ها به‌عنوان برنامه‌های یک‌ساله عملیاتی بوده که توانسته چهره توسعه‌ای سرزمین ایران را دگرگون کند.
سازمان برنامه‌وبودجه بین سال‌های بعد از انقلاب تا سال‌های 1377 که با همین نام کار می‌کرد، عمدتا با گرایش بودجه و تسلط امر بودجه کار می‌کرد. تشکیلات و سازماندهی این سازمان که بر اساس قانون برنامه کار می‌کرد، توانسته بود به‌عنوان دستگاهی مستقل و در اختیار رییس دولت، امر تخصیص منابع، نظارت، مطالعات و امور نظام فنی کشور را به انجام برساند. در زمان جنگ که منابع بسیار اندک بود این سازمان توانست با تخصیص بهینه منابع به اداره بهتر کشور کمک شایانی کند. مثلا زمانی که دولت شش، هفت‌میلیارددلار درآمد ارزی داشت نصف آن به امور نظامی جنگ تخصیص می‌یافت و نصف آن به بخش‌های اقتصادی و صنعتی و اجتماعی اختصاص می‌یافت و در آن زمان طرح‌های بزرگ انقلاب نیز از همین اعتبارات ارزی و ریالی محدود شروع شدند که پایه صنایع و طرح‌های زیربنایی آینده کشور را رقم زدند.
رابطه دولت با این سازمان‌ها چگونه بوده است و چرا بعضی وقت‌ها این رابطه دچار اختلال می‌شده است.
نقش سازمان برنامه در استقلال نظری و عملی در درون دولت تا آن حد بود که بعضی وقت‌ها با روسای دولت به چالش می‌رسیدند و با نظرات شخصی ایشان مخالفت می‌کردند که عملا نیز در تصحیح جریان توسعه کشور نقش مثبت و سازنده‌ای ایفا می‌کردند. سازمان برنامه‌وبودجه عملا همان رویکرد اقتدارگرانه خود را که قبل از انقلاب بود ادامه داد، اگرچه اصلاحاتی در آن صورت پذیرفت ولی همان دیدگاه بر آن حاکم بود. از سال 1378 که با ادغام سازمان استخدام کشوری، سازمان مدیریت و برنامهریزی تشکیل شد، خطایی در ماموریت‌های اصلی این سازمان صورت پذیرفت و سازمان استخدام کشوری که از بدنه علمی و کارشناسی مناسبی برخوردار نبود و بوروکراسی اداره ناکارآمد دولت را نمایندگی می‌کرد به این سازمان ملحق شد و بوروکراسی، مراجعات زیاده از حد و بدنه کارشناسی ناکارآمد و مشغولیت مدیریتی خارج از برنامهریزی را به این سازمان تحمیل کرد و عملا به ناکارآمدی این سازمان افزود.
بنابراین وقتی می‌خواهیم در مورد تجدید ساختار سازمان مدیریت و برنامهریزی صحبت کنیم با این امر مواجه می‌شویم که نظریه توسعه اقتصادی، بر چه اساسی استوار است آیا می‌خواهیم اقتصادی دولتی داشته باشیم، اقتصاد سوسیالیستی، اقتصادی برای اساس بازار آزاد یا شکل دیگری از رهیافت اقتصادی را مدنظر داریم و متعاقب آن نظریه ما در مورد نهاد دولت چیست و ترکیب دولت و اقتصاد به چه سمتی حرکت دارد. آنچه سازمان برنامه‌وبودجه و قانون برنامه را نمایندگی می‌کرد توسعه آمرانه و اقتصاد نیمه‌متمرکز زمان شاه بود. اکنون به چه سمتی حرکت می‌کنیم تا سازمان مدیریت و برنامهریزی به‌عنوان ابزار پیشبرد آن برای اهداف این رهیافت خود را تجهیز کند.
در مورد دیدگاه‌های نظری و اینکه چه نوع برنامه‌ریزی‌ای می‌تواند برای شرایط ایران مناسب باشد چه می‌گویید.
مساله بعدی در مورد خود امر برنامهریزی و بودجه‌ریزی است که باید منطبق با نظریات و تئوری‌های توسعه و مدیریت و اداره دولت، به آن نگریست.
خاستگاه برنامهریزی در قرن بیستم به‌دنبال برنامهریزی مرکزی در شوروی و کشورهای سوسیالیستی بود که به‌خاطر ایجاد تحولات اقتصادی و اجتماعی و تبلیغات وسیعی که روی آن صورت پذیرفت به نظام‌های برنامهریزی اروپا نیز رسوخ کرد ولی کم‌کم در اثر رشد بخش خصوصی و روی‌کارآمدن دولت‌های محافظه‌کار رنگ باخت، متناظر آن نیز نظریه‌های برنامهریزی اقتصاد ملی، شهری و منطقه‌ای نیز روند اصلاحی خود، به‌سوی مداخله کمتر در امور و وانهادن آن به بنگاه‌های اقتصادی و بسنده‌کردن دولت‌ها به سیاستگذاری‌های بسیار کلان اقتصادی و مالی را طی کردند. در این زمینه هایک در اتریش اساسا برنامهریزی را امری مضر برای کارآمدی اقتصادی می‌دانست و تین برگن در هلند و فرانسه برنامهریزی اقتصادی را کاری مفید برای ساماندهی اقتصادی عنوان می‌کرد. کم‌کم امر برنامهریزی به برنامه‌های خاص در موضوعات کلان اقتصادی تبدیل شد و هم‌اکنون هیچ کشور اروپایی و آمریکا برنامه ملی به مفهومی که در ایران رایج است ندارند بلکه سیاست‌ها و برنامه‌های کلان اقتصادی را برای هدایت و راهبرد کلان اقتصاد در کمک به کارکرد بهتر بازار را تدوین و اجرا می‌کنند. اگر در ایران بخواهیم بخش خصوصی بهتر کار کند و نظام اقتصاد بازیگرانی جدی غیر از دولت داشته باشد باید برنامه‌ها نیز به همین تناسب نقش هدایت و نهاد‌سازی خود را به‌جای مداخله تقویت کنند. مثلا در برنامه چهارم به عملکرد بخشداران در کاهش فقر اشاره شده است که آن را از یک برنامه راهبردی کلان‌نگر خارج می‌سازد. بنابراین از نظر تجارب نظری، اگر بخواهیم کارآمدی اقتصاد را بالا ببریم باید روزبه‌روز از مداخله دولت بکاهیم و نقش دولت را در ایجاد عملکرد بهتر بازارها، سیاستگذاری‌های نهادی، بالابردن کارآیی فضای کسب‌وکار و کم‌کردن هزینه‌های مبادله افزایش دهیم و در قبال آن برنامهریزی را به لایه‌های پایین‌تر منطقه‌ای، شهری و محلی سوق دهیم و در آن به نقش مردم و ایجاد زمینه برای اشتراک مردم، نهادها و سازمان‌های مردم‌نهاد در امر اقتصاد و توسعه کمک کنیم و به این وسیله مشارکت واقعی مردم را در ایجاد نوآوری، تداوم و پایداری فراهم کنیم؛ کاری که امروزه در کشورهای موفق دنیا در حال انجام است. بنابراین تلقی ما از امر برنامهریزی در بازسازی سازمان مدیریت و برنامهریزی بسیار مهم است و آن به مباحث فوق‌الذکر مربوط می‌شود.
به‌نظر بنده از منظر نظری، سازمان برنامه‌وبودجه و لفظ «برنامه» از لفظ «برنامهریزی» پیشروتر و مترقی‌تر است زیرا برنامهریزی نوعی دخالت دولت را بیشتر تداعی می‌کند تا برنامه، روند جهانی نیز از برنامهریزی به برنامه است ولی متاسفانه در ایران، این روند را برعکس کردیم و از برنامه به برنامهریزی رسیدیم.
نظرتان در مورد ساختار نیروی انسانی در سازمان مدیریت که بعضا نیز مورد انتقاد دستگاه‌های اجرایی بوده است، چیست؟
یکی دیگر از مسایل این سازمان، ترکیب ساختار نیروی انسانی آن است. این سازمان باید از باتجربه‌ترین کارشناسان دولت و بهترین تحصیلکردگان آن باشد. سپردن کارهای خطیر مثل گذشته سازمان به‌کارشناسان کم‌تجربه و با تحصیلات غیرمرتبط و اندک، خطای بزرگی است، در کنار آن مداخله بیش‌ازحد در امور وزارتخانه‌ها به بهانه‌های مختلف، سازمان را ناکارآمد و منزوی خواهد کرد. دخالت باید منطقی، معنادار و خردمندانه و مشارکتی باشد.
تمرکز زدایی توسط سازمان مدیریت و برنامهریزی چه میزان تاثیرگذار است؟
برنامه‌وبودجه امروزه به‌طور متمرکز غیرکارآمد است و نمی‌توان در مرکز برای مناطق تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کرد. تقویت نهادهای منطقه‌ای و محلی و سپردن امور به دست ایشان کارآمدی توسعه را افزایش می‌دهد. تقویت سازمان برنامه استان‌ها و شورای توسعه استان‌ها و تسری آن به شهرستان‌ها امر تمرکززدایی و کارآمدی را افزایش خواهد داد. بنابراین تاسیس دوباره سازمان برنامه استان‌ها ضروری است.
فرآیند برنامهریزی در ایران و رابطه آن با سازمان مدیریت و برنامهریزی چگونه است؟
مساله مهم دیگر این است که برنامهریزی یک فرآیند کلی دارد که شامل چهار بخش است؛ تدوین برنامه، اجرای برنامه، ارزیابی برنامه و تجدیدنظر برنامه. بدون درنظرگرفتن این چهار مرحله برنامهریزی، تحقق‌پذیری برنامه انجام نمی‌شود. در ایران رسم است که با تدوین و تصویب و ابلاغ برنامه فکر می‌شود که برنامهریزی اتفاق افتاده است در حالی که اصل کار اجرای برنامه است که محتاج توجه و برنامهریزی خاص خود است. در اجراست که برنامه‌پذیری، موانع نهادی، موانع فکری، مدیریت، تخصیص منابع و آموزش و سرمایه اجتماعی اجرا‌کنندگان و مشارکت مردم وجود دارد. به‌خصوص در کشورهای در حال توسعه نظیر ایران مرحله اجرای برنامه بسیار مهم‌تر از تدوین برنامه است. امروزه در همه مباحث نظری و تجربی کانون توجه به امر اجرای برنامه است. ولی در ایران توجهی به آن نمی‌شود. در قانون و اساسنامه و روش کار برنامهریزی باید به این مهم توجه لازم صورت پذیرد. البته نظارت و بازنگری نیز اجزای مهمی هستند که مجال بازکردن آن نیست.
برنامهریزی و رابطه آن با بودجه‌ریزی چگونه است؟
مساله مهم دیگر در تجدید حیات سازمان مدیریت و برنامهریزی بودجه‌ریزی است.
بودجه‌ریزی هم نقش مثبت و هم نقش منفی دارد. نقش مثبت و مهم آن بازتاب واقعی و برنامه‌ای پنج‌ساله، به‌عنوان برنامه‌های عملیاتی و تاثیرگذار یک‌ساله است که اگر بازتاب واقعی برنامه پنج‌ساله باشد می‌تواند اهداف برنامه را محقق کند. در ایران همواره عامل تضمین‌کننده اجرای برنامه، عامل بودجه است. نقش منفی آن مشغولیت زیاد، عامل بازدارنده سازمان از امر برنامهریزی است، تجربه نشان داده است به اندازه‌ای که مسوولان سازمان به امر بودجه‌ریزی و امور آن مشغول شوند از امر برنامه غافل می‌شوند. تناسب ایجادکردن متعادل بین برنامه‌وبودجه هنر مدیریت این سازمان است.
در مجموع می‌توان گفت در احیای سازمان مدیریت و برنامهریزی موارد زیر باید مورد توجه قرار گیرد.
1- توجه به رویکرد توسعه اقتصادی مورد نظر در آینده جمهوری‌اسلامی؛
2- توجه به رهیافت نظری ساخت دولت در تقسیم قدرت، تمرکززدایی؛
3- عنایت به رویکرد تلفیقی توسعه و نهاد دولت؛
4- تلقی از امر برنامهریزی و فرآیندهای آن توسط مسوولان؛
5- تناسب‌سازی بین بودجه‌ریزی و برنامهریزی و نیفتادن در تله بودجه‌ریزی؛
6- توجه به برنامهریزی استراتژیک به‌جای گرایش وطنی ایرانیان به برنامهریزی جامع؛
7- نگاه سازمان به‌عنوان تنها جایگاه جمهوری‌اسلامی به رهیافت‌های کلان توسعه اقتصادی و اجتماعی ایران؛
8- استفاده از همه ظرفیت‌های علمی و تجربی کشور برای برپایی دوباره سازمان در ترازی پیشرفته و کارآمد. زیرا با تجارب‌گرانسنگی که از کارکرد این سازمان طی سال‌ها به‌دست‌آمده است بی‌تردید سازمان جدید نباید مثل سازمان قبلی باشد و باید پیشروتر و مدرن‌تر و کارآمد‌تر باشد.
