چهار راه حل خروج صندوق‌های بازنشستگی از بحران

اقتصاد سياسي نوشت: ساختار اقتصاد رانتی، غیر شفاف و آلوده به فساد ایران هر روز که می‌گذرد، آثار و نتایج تلخی را به بار می‌آورد؛ از اختلاس‌های صورت گرفته از سال‌های نه چندان دور، هر از چندی به گوش می‌رسد، تا بحران‌های پی در پی مالی و بانکی در کشور، همگی حکایت از خاکی فاسد دارند، که نهال اقتصاد ایران در آن کاشته و آبیاری می‌شود. کمتر کسی است که چه در بین فعالین اقتصادی و چه در بین عموم مردم، نسبت به این ساختار اشراف و انتقاد نداشته باشد، اما با این حال خشکاندن نهالی که اکنون به درختی بزرگ تبدیل شده، کاری بس دشوار است

همین مسئله سبب شده که ما سال به سال با بحران‌های متعددی روبرو باشیم؛ کارشناسنان در این باره هشدار می‌هند که بحران‌های فعلی بازار پول، اعلان خطری است برای آینده و بحران‌هایی عظیم‌تر که اگر از هم اکنون برای حل آن چاره اندیشی نشود، کشور را در یک گرداب خطرناک فرو خواهد برد. در همین راستا و به منظور بررسی چرایی بروز این معضل و نیز یافتن راهکاری برای حل آن، به سراغ حجت‌ا.. میرزایی، معاون اقتصادی وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی رفته و با وی به بحث در خصوص بحران صندوق‌های بازنشستگی رفتیم.

نکته‌ای که شما به آن اشاره کردید، نکته صحیحی است، اما عامل اصلی جلوگیری از بحران در ایران نیست؛ در شرایطی که ورودی منابع صندوق‌ها متناسب با تعداد بیمه‌شدگان باشد و نیز فضای با ثبات اقتصاد کلان وجود داشته و صندوق‌ها مورد مداخله بیرونی قرار نگرفته و نیز قادر باشند براساس قواعدی که تعریف شده، منابع را دریافت و براساس سهم تعیین شده سرمایه‌گذاری کنند، در آن زمان مقام ناظر می‌تواند ایفای نقش کند، تا راهبردها یا چارچوب سرمایه‌گذاری را برای صندوق‌ها تعریف کند.

در بسیاری از کشورها حوزه سرمایه‌گذاری صندوق‌ها در بازار سرمایه، املاک و سپرده‌گذاری بانکی تعریف می‌شود؛ اما مسئله صندوق‌های ما این نیست، مسئله این است که اساسا در چهار دهه گذشته دائما با شوک‌های مقرراتی و سیاستی مواجه شده‌اند. یعنی تصمیمات و مقررات حوزه سیاست به آنها آسیب‌های جدی وارد کرده است؛ در صندوق بازنشستگی کشوری نزدیک به 30 مصوبه و در تامین اجتماعی نزدیک به 10 مصوبه، وضعیت آنها را به شدت آسیب پذیر کرده است، مصوبه‌هایی که دولت‌ها یا مجالس گذشته تحمیل کرده‌اند، که عمدتا مبنای آنها هم یک رویکرد پوپولیستی برای دریافت رای در بازار سیاست بوده که عمده این سیاست‌ها یا مقررات، در راستای بازنشستگی‌های پیش از موعد، همسان‌سازی‌های غیرمتعارف و بی‌مبنا، یا الزام به بیمه کردن گروه‌های خاصی که حق بیمه آنها دریافت نشده یا از میانه راه وارد صندوق شده‌اند، بوده است. بدون این که حتی قواعد یک صندوق بیمه‌ای رعایت شده باشد، یعنی یا این مصوبات منابع آنها را کاهش یا مصارف را افزایش داده‌اند یا هر دو؛ مثلا در خصوص بازنشستگی پیش از موعد، وقتی دوره بیمه را 10 سال کوتاه می‌کنند، همزمان 10 سال دوره مستمری بگیری افزایش پیدا می‌کند.

نکته بعدی که در بروز این مشکل اثرگذار بوده، شوک‌های اقتصاد کلان همانند نرخ‌های تورم طولانی مدت بوده است؛ کشور ما در دوره‌ای طولانی و نزدیک به سه دهه نرخ‌های تورم بیش از 15 درصد را تجربه کرده است، این نکته یعنی این که مصارف صندوق‌ها به شدت افزایش یافته است؛ چه مصارف حوزه درمان و چه مصارفی که در سایر تعهدات صندوق‌ها بوده و همین امر سبب شده که این صندوق‌ها سهم مقرر شده، یعنی 30 درصد یا همان 9/27 درصد از منابع تامین اجتماعی را نتواند سرمایه گذاری کنند. با این تفاسیر ذکر این نکته ضروری است که در سه دهه گذشته، سهم سرمایه‌گذاری شده، از ورودی سرمایه‌گذاری کمتر بوده و این یک موضوعی مهمی است که می‌توانیم بگوییم متناسب با آن چیزی که باید طبق قوانین و الزامات، ذخایر شکل می‌گرفته و سرمایه‌گذاری می‌شده، صورت نگرفته است.

95 درصد تعداد بنگاه‌های تامین اجتماعی را اگر از منظر حجم دارایی حساب کنیم، 60 درصد آن که به شکل بنگاه است، انتخابی نبوده و این‌ها را دولت به جای بدهی‌های خود تحت عنوان رد دیون به صندوق  واگذار کرده است. بنابراین بنگاه‌داری اگر چه مسیر مطلوبی نیست، ولی انتخابی هم نبوده، یعنی صندوق‌های بازنشستگی به انتخاب خود سراغ این شکل ساختار و ترکیب دارایی‌ها نرفته‌اند. بخش بزرگی از این‌ها را دولت به خصوص در دوره آقای احمدی‌نژاد در قالب رد دیون واگذار کرده که در واگذاری‌ها هم بخش بزرگی از اینها بنگاه‌های زیا‌ن‌ده، یا حتی بنگاه‌های ورشکسته بودند. ضمن این که در بسیاری از موارد، قیمت‌گذاری بیش برآورد هم بوده است؛ به این معنی که صندوق‌های بازنشستگی در یک دوره طولانی از دریافت مطالباتشان از دولت محروم بوده و در عین حال توان و اختیار سرمایه‌گذاری به موقع را نداشتند.

پس از آن هم که بخشی از این مطالبات پرداخت شد، در قالب بنگاه‌های ورشکسته یا بنگاه‌های زیان‌ده یا قیمت گذاری بیش برآورد بود که به راحتی خروج یا واگذاری‌شان امکان پذیر نیست؛ این موضوع را باید به سایر مداخلات حوزه سیاست در صندوق‌ها اضافه کنیم. بنابراین امروز اگر صندوق‌ها بخواهند از این دارایی‌ها خلاص و آنها را واگذار کنند، به راحتی امکان پذیر نیست، چراکه بازار سرمایه به هیچ وجه ظرفیت مناسب پذیرش آن را ندارد. از سوی دیگر بعضی از صنایع مانند مصالح ساختمانی یا فولاد شرایط خوبی را در سطح جهان و در سطح ایران ندارند.

نکته بعدی این است که اگر خریدار هم برای این بنگاه‌ها وجود داشته باشد، امروز تنها گروهی که پول نقد دارند و می‌توانند آنها را خریداری کنند، شبه دولتی‌ها، بنیادهای تعاونی وابسته به ارتش، سپاه و نیروی انتظامی یا در بعضی از موارد، بنیاد مستضعفان هستند، که به باور بنده در حال حاضر به مصلحت کشور نیست که دارایی‌ها و بنگاه‌های صندوق‌ها را به بخش دیگری بفروشد، چراکه سبب می‌شود اقتصاد غیررقابتی‌تر شود.

به باور بنده بخش عمده وظیفه برای آینده، برعهده دولت است؛ وزارت رفاه برای بخش اقتصادی یعنی مدیریت بنگاه‌ها و هلدینگ‌های اقتصادی وابسته به صندوق‌ها 12 برنامه را برای دولت دوازدهم آماده کرده که البته بعضی از این برنامه‌ها نیازمند کمک سایر سازمان‌ها مثل وزارت صنعت و اقتصاد است. به طور مثال یکی از آنها شفافیت حداکثری و فراگیر است که در نهایت باید شفافیت همه تراکنش‌های مالی، عملیاتی و بازرگانی و نیز شیوه انتصاب و نظام پرداخت حقوق، دستمزد و پاداش در این بنگاه‌ها وجود داشته باشد و در عین حال قابلیت ردیابی و دیده‌بانی آن فراهم شود.

IFRS برای حسابرسی است که سازمان حسابرسی این استانداردها را ایجاد می‌کند، اما با این حال تعیین کننده نیست؛ ابزارهای شفافیت بنگاه‌ها، ابزارهای دیگری است که در چند سال اخیر اجرا شده، ولی باید به صورت فراگیر در همه بنگاه‌ها و هلدینگ‌ها اجرا شود، البته معتقدم که این نباید فقط برای صندوق‌ها بلکه برای بنگاه‌های وابسته به بانک‌ها، بیمه‌ها، بانک‌های دولتی و نیمه دولتی، ستاد اجرایی، بنیاد مستضعفان و.... به کار گرفته شود تا مشمول این شفافیت حداکثری و فراگیر شوند. ولی ما به طور جدی در 4 سال آینده پیگیری می‌کنیم و برنامه این شفافیت هم مشخص است.

یکی دیگر از کارهایی که باید انجام دهیم، نوسازی صنعتی است؛ این بنگاه‌ها به صورت امانت در دست ما هستند، در دوره‌ای طولانی نوسازی نشده‌ و نیازمند برنامه گسترده نوسازی صنعتی هستند. این بنگاه‌ها باید در فرآیند واگذاری قرار گیرند، منتهی واگذاری مدیریت شده برای اینکه تجربه واگذاری‌ها توسط صندوق‌ها و سازمان خصوصی سازی تجربه خوبی نبوده، به همین دلیل از واگذاری مهار نشده باید پرهیز کرد.

یکی از برنامه‌های مهم، برنامه ایجاد بازار رقابتی برای رتبه‌بندی بنگاه‌ها است؛ همه بنگاه‌های بخش عمومی از جمله بنگاه‌های وابسته به صندوق‌ها باید رتبه‌بندی شوند. در کنار آن باید بازار رقابتی شکل گیرد و متناسب با ویژگی بنگاه‌ها، از بازار انتخاب شود که این در کنار شفافیت، کمک می‌کند که نظام مدیریت بنگاه‌ها ارتقا پیدا کند.

یک برنامه دیگر ایجاد الگوی مطلوب سرمایه‌گذاری است؛ باید یک چارچوب راهبردی برای سرمایه‌گذاری صندوق‌ها مشخص شود که این منابع باید در چه صنایع، چه زمینه‌هایی، با چه مقیاسی و در کجا سرمایه‌گذاری شود، تا آنها بتوانند شرکای مناسب خودشان را در این چارچوب انتخاب کنند. از آن طرف در کنار چند برنامه دیگر، برنامه‌های اصلی وجود دارد که بخشی از آنها در سطح کلان توسط دولت، بعضی از آنها توسط صندوق‌ها که سهامدار اصلی هستند و بخشی دیگر در سطح بنگاه‌ها باید اتخاذ شود. چاره‌ای غیر از این نداریم، چراکه درحال حاضر یک موج بسیار بدی علیه صندوق‌ها به راه افتاده که ممکن است این موج، آسیب‌های صندوق‌ها را بیشتر کند. با این وجود باید یادمان باشد که صندوق‌ها در همه جای دنیا بازیگران اصلی اقتصادی هستند، حتی در کشورهای توسعه یافته‌ دارای اقتصاد بازار آزاد همانند آمریکا، استرالیا، هلند و بسیاری از کشورهای دیگر، گاهی بین 120 تا 180 درصد GDP، ارزش دارایی صندوق‌ها است، اما در ایران به زحمت ارزش دارایی صندوق‌ها به 15 تا 20 درصد تولید ناخالص داخلی می‌رسد، یعنی این صندوق‌ها با دارایی‌های نامناسب، غیربازده و نابارور به شدت ضعیف، نحیف، لاغر و ناتوان هستند، بنابراین تصمیم‌گیری نادرست و شتاب زده، وضعیت آنها را از این که هست، بدتر می‌کند.

باید کمک کنیم، دولت باید بدهی‌های انباشته‌ای را که از گذشته دارد، پرداخت کند؛ صندوق‌ها از استقلال حقوقی برخوردار باشند، از مداخله‌های حوزه سیاست به طور جدی پرهیز کنند، از تصویب مصوبات و مقررات جدید آسیب‌رسان به صندوق‌ها به طور جدی باید جلوگیری و پرهیز شود تا دیگر اجازه ندهیم از این که هست، بیشتر آسیب ببینند و نیز باید کمک کنیم که در طول زمان و به تدریج و به صورت مدیریت شده، ترکیب دارایی صندوق‌ها اصلاح شود.

مطالعات زیادی در این خصوص به صورت کتاب چاپ شده، به خصوص در این سه سال گذشته حجم مطالعات صندوق‌ها در وزارت تعاون، کار و رفاه و نیز موسسات وابسته به آن بی‌سابقه بوده و حجم مطالعاتی که به صورت مقایسه‌ای در مورد صندوق‌های ایران و سایر کشورها در چهار سال گذشته دولت آقای روحانی انجام شده، با همه 40، 50 سال قبل از آن قابل مقایسه نیست؛ نه فقط مطالعات، بلکه هم اندیشی‌ها و گفت‌و‌گوهای جدی که در سطوح نخبگی صورت گرفته است که برآیند آن دست کم به چند دسته تقسیم شده که نیازمند اصلاح هستند؛ یک دسته اصلاحات ساختاری است که ما باید تعداد صندوق‌هایمان را که در تعداد زیاد (18 صندوق) اما در مقیاس کوچک هستند را با یکدیگر ادغام و به نهایتا پنج صندوق کاهش دهیم که در چارچوب نظام چند لایه تامین اجتماعی تعریف شده است.

اصلاحات دیگری که باید انجام شود، اصلاحات پارامتریک است؛ ما باید نسبت به اصلاح سن بازنشستگی، حق بیمه پرداختی، شیوه محاسبه مستمری اقدام کنیم.

مورد سوم، اصلاحات سیستمی است، که نه به صورت جایگزین ولی به صورت مکمل سیستم‌های DC (صندوق ها براساس پرداخت مزایای مشترک) باید صورت گیرد؛ یعنی صرف نظر از اینکه به چه میزان حق بیمه در 30 سال داده شده، مطمئن باشید که مبلغ و مزایای مشخص را در زمان بازنشتگی دریافت می‌کنید، در واقع این صندوق‌ها، نوعی از صندوق‌هایی هستند که به طور مثال از نفرات زیادی حق بیمه دریافت و به تعداد زیادی مستمری پرداخت می‌کنند (که شبیه گلدکوئیست هستند). همین روش باعث می‌شود که زمانی که نرخ‌ اشتغال، کاهش پیدا می‌کند، این صندوق‌ها نیز با بحران مواجه می‌شوند، همچنان که در کشور ما این اتفاق افتاده، ضمن اینکه تغییرات سیاست‌ها و مقررات بازنشستگی به شدت می‌تواند اوضاع آنها را به هم بریزد، اما سیستم‌های DC، سیستم‌های برمبنای پرداخت مشخص و معین هستند (مانند بیمه عمر و زندگی). در این حالت شما یک حساب انفرادی دارید و برمبنای اینکه به چه میزان پرداختی داشته‌اید، مزایایتان مشخص می‌شود. در این حالت افراد این اختیار و امکان را دارند که در صندوق‌های خصوصی یا صندوق‌هایی با سیستم DC، به صورت مکمل عضویت پیدا کنند، که حتما باید حساب‌های انفرادی شکل بگیرد و میزان پرداختی افراد تعیین و بعد هم امکان عضویت در صندوق‌های تکمیلی نیز فراهم شود. چهارمین دسته اصلاحات هم اصلاحات مدیریتی در درون خود صندوق‌ها است، که باید زیرسیستم اطلاعات، حسابداری، سرمایه‌گذاری و مدیریت ذخایر صندوق‌ها اصلاح شوند که بخش بزرگی از این اصلاحات نیازمند مصوبات مجلس است.