فعالان اقتصادی در یک نشست مجازی در کلاب هاوس، با برشمردن سه ویژگی مهم رگولاتوری از جمله «از بازیگران آن حوزه مستقل و استقلال مالی و دستوری دارد، مرجع فنی است نه یک مرجع سیاسی و اینکه نظرات و آرای آن ضمانت اجرایی دارد»، عنوان کردند: از آنجایی که دولت رقیب بخش خصوصی است، نباید در نهاد تنظیم‌گر و رگولاتوری حضور داشته باشد.
به گزارش راه امروز - فرشته فریادرس: فعالان اقتصادی و کارشناسان نفتی، در اتاق «ضرورت ایجاد نهاد تنظیم‌گر در صنعت نفت و فرآورده‌های نفت» در کلاب‌هاوس به ضرورت وجود نهادهای تنظیم‌گر بدون حضور بخش‌های دولتی و خصوصی، بلکه با حضور متخصصان فنی پرداختند و عنوان کردند دولت که در این زمینه انحصار قانونی دارد و رقیب بخش خصوصی محسوب می‌شود، نمی‌تواند در نقش نهاد تنظیم‌گر بازار عمل کند.
سعید رفیعی‌فر سرپرست دبیرخانه اتحادیه اوپکس، در ابتدای این نشست اظهار کرد: در یک سری مطالب اختلاف نظری وجود ندارد، از جمله اینکه تنظیم‌گری یا رگولاتوری و تنظیم مقررات برای همه افراد با هر نژاد و محل زندگی و گرایش سیاسی، چه کمونیست و چه سرمایه‌دار، موضوعی مشترک است. یک کشور با گرایش چپ مانند چین به این موضوع اعتقاد دارد، کشوری اسلامی مانند ترکیه هم این کار را انجام می‌دهد. کشورهای غربی که زودتر از دیگران به این کار اقدام کردند. هر کشوری که خصوصا در ۴۰ سال اخیر پیشرف‌های زیادی داشتند مخصوصا چین و ترکیه، از طریق تنظیم مقررات سفت و سخت با ایجاد مکانیزهای دقیق این پیشرفت را میسر کردند.
نحوه مداخله دولت در بازارها
در ادامه پدرام سلطانی ، عضو اتاق بازرگانی نیز بیان کرد: در جریان دولت مدرن و نظریه‌سازی برای اداره اقتصاد در کشورهای اقتصاد آزاد و پیشرو در توسعه اقتصاد و بنا نهادن مدل اداره اقتصاد کشور بر حق حاکمیت خصوصی و همچنین حق آزاد کسب و کار، شکل مدیریت اقتصاد از اداره کنترل‌شده به تدریج به آزادسازی بازارها سوق پیدا کرد. بر مبنای نظریه‌های آدام اسمیت و بعد ازآن ریکاردو و نظریه‌های مربوط به انتفاع عمومی، اقتصادها شروع کردند که فعالیت‌های اقتصادی را تخصصی‌سازی کنند.
وی ادامه داد: در جریان این فعالیت‌ها اتفاقاتی در اقتصادهای پیشروتر مانند آمریکا و انگلیس افتاد و متوجه شدند عدم مداخله دولت در همه بازارها نتیجه یکسانی ندارد. در برخی از بازارها و صنایع، عدم مداخله دولت می‌تواند موجب انحصار شود و این انحصار انواع مختلفی دارد.
او در اینجا به ذکر مثالی پرداخت و گفت: برای مثال در آمریکا زمانی که احداث خطوط راه‌آهن در قرن ۱۹ آغاز شد، شرکت‌هایی که این خطوط را تاسیس می‌کردند منجر به توسعه حمل و نقل و زیرساخت‌ها شدند، اما بعد از مدتی هر شرکتی که خطوط راه‌آهن احداث کرد، حق انحصاری بهره‌برداری از آن را داشت و دیگران برای کار روی آن خطوط، باید مبالغ زیادی به دارنده خط راه‌آهن می‌پرداختند و یا این اجازه را نداشتند.
عضو اتاق بازرگانی با بیان اینکه این اتفاق در نهایت موجب می‌شد که هزینه نهایی برای مصرف‌کننده یعنی شهروندان افزایش پیدا کند، افزود: شاید از یک سو به نظر می‌رسید که احداث راه‌آهن به این شیوه پرسود است و در یک بازه زمانی، خطوط ریلی زیادی در کشور آمریکا احداث شد که این نیمه پر لیوان بود و صرفه اقتصادی و بازگشت سرمایه سریعی داشت، اما بعد از آن شهروندان مجبور به پرداخت مبلغ زیادی بودند و این کار به جای یک کار اقتصادی به سوداگری تبدیل شده بود. اینجا بود که ادبیات انحصار طبیعی تعریف شد.
سلطانی توضیح داد: انحصار طبیعی یا انحصار شبکه مربوط به فعالیت‌هایی مانند خطوط راه‌آهن خطوط مسی تلفن، شبکه‌های برق و خطوط نفت و گاز است و کسی که این خطوط را دارد در آن مسیر از امتیاز ویژه برخوردار است و می‌تواند از این امتیاز بهره‌داری انحصاری کند و قیمت‌ها را به بازار دیکته کند.
به گفته این فعال اقتصادی، آثار و ایردارات این کار هم به تدریح آشکار شد، از جمله اینکه منجر می‌شود حقوق مصرف‌کننده ضایع شود، قیمت‌ها به طرز غیرقابل قبولی افزایش پیدا کند و رفاه مصرف‌کنندگان آن خدمات کاهش پیدا می‌کرد و آنها گزینه دیگری برای انتخاب ندارند، در نهایت انگیزه رقابت و سرمایه‌گذاری و بهره‌وری اقتصاد محلی آن منطقه و در نهایت اقتصاد ملی به تدریج کاهش پیدا می‌کند.
محاکمه شرکت‌ها به دلیل بهره بردای از انحصار
وی با بیان اینکه به همین دلیل قانون برای این فعالیت‌ها چارچوبی را تعیین و نهاد ناظری مانند بانک‌های مرکزی را معین کرد، گفت: هرچه جلوتر آمدیم انواع دیگری از این انحصارها هم تعریف شد. مانند انحصار فناورانه. شرکت‌هایی که فناوری جدید خلق می‌کردند که مورد استقبال قرار می‌گرفت، به سرعت می‌توانست بین مصرف‌کنندگان تقاضا ایجاد کند و رشد کند و شرکت‌های دیگری که آن فناوری را حائز نبودند و یا با فاصله بیشتری به آن سمت رفته بودند، توان رقابت با آن شرکت بزرگ را نداشتند، مانند گوگل و مایکروسافت و فیس‌بوک که در دادگاه‌های مختلفی در آمریکا و اروپا به دلیل انحصار فناورانه محاکمه شدند.
نائب رئیس سابق اتاق بازرگانی بیان کرد: کشورهایی مانند ایران هم در برخی حوزه‌هایش انحصار قانونی وجود دارد، مانند استخراج و تولید و فروش نفت که به موجب قانون در انحصار دولت است، شاید مجوزهای کوچکی برای میادین بسیار کوچک یا پالایشگاه‌ها به بخش خصوصی داده شود، اما دولت را از انحصار قانونی‌اش خارج نمی‌کند و در این شرایط این انحصار حتی اگر در دست دولت باشد، می‌تواند حقوق مصرف‌کننده را تحت تاثیر و مخاطره قرار دهد، بهره‌وری اقتصاد را کاهش دهد و انگیزه سرمایه‌گذاری را مخدوش کند.
حوزه فرابخشی از تشکیل رگولاتوری مستثنی شده
در ادامه این نشست مجازی، رضا پدیدار -عضو هیات نمایندگان اتاق ایران- اظهار کرد: حقوق مصرف‌کننده و قدرت مصرف‌کننده و انگیزه رقابت موارد مهمی در اقتصاد ملی ایران است. آنچه حائز اهمیت است اینکه باید به دو موضوع بخش و فرابخشی به رگولاتوری نگاه کنیم. در مرحله دوم قانون اساسی که اصلاحاتی درباره شورای رقابت دارد، آنجایی که بحث بخش را مطرح می‌کند، اجازه تشکیل رگولاتوری را می‌دهد و اما حوزه فرابخشی از این تکلیف مستثنی شده است. استدلال دولت این بوده که هزینه سنگینی روی اقتصاد تحمیل می‌کند.
وی ادامه داد: از اینجا بود که وجود نهاد تنظیم‌گر برای تناسب منطقی بین موضوعات مختلف دچار مشکل شد. بعد از سالیان سال به منظور تسهیل رقابت و منع انحصار، قانون رقابت را در ایران نوشتند که ناقص نوشته شده است. شورای رقابت هم مطابق با ماده ۵۳ از فصل نهم این قانون، ورود به بازارهای انحصاری و جلوگیری از رفتارهای ضدرقابتی را مطرح کرده اما هیچ جا به درستی تعریف نشده و به اجرا در نیامده است. در نظام ملی ما این اتفاق کاملا مدار بسته بوده است.
عضو هیات نمایندگان اتاق ایران اظهار کرد: وقتی ما از شورای رقابت صحبت می‌کنیم، می‌بینیم که به وظایف خودش نپرداخته، چه در حوزه کالا و چه خدمات که مصداق انحصار طبیعی خودش را داشته باشد. پیشنهاد نهاد تنظیم‌گر بخشی در طول سه چهار سال اخیر مطرح شده و در بحث‌های اتاق بازرگانی و کمیسیون‌های تخصصی به آن پرداخته شد است. مواردی درباره سیاست‌گذاری‌های غلط در صنایع که می‌توانست با ایجاد رگولاتور درست شود، مطرح کردیم و از همه مهم‌تر چیزی که در بحث نظام رگولاتوری باید فراهم شود.
صنعت انرژی کاملا در انحصار دولت
پدیدار افزود: فرآورده‌های نفتی پیچیدگی‌هایی دارد. که از مرحله تولید شروع می‌شود تا مرحله ذخیره‌سازی و توزیع و مصرف. صنعت انرژی در ایران کاملا در انحصار دولت بوده، اما در چهار سال اخیر روی این موضوع کار کردیم و دولت هم ۳۰ درصد همکاری کرده است. اعلام کردیم که این بخش دیگر نمی‌تواند در انحصار دولت باشد، بلکه با فعال‌سازی بخشی از فرآيند حوزه انرژی در بخش خصوصی، باید استقلال کافی را داشته باشد. منظور از استقلال هم در تصمیم‌گیری، هم در عزل و نصب و هم مالی است. شفافیت و حمایت از سرمایه‌گذاران و مصرف‌کنندگان از مباحثی است که در رگولاتوری می‌توانیم به نتیجه برسانیم.
وی با بیان اینکه باید رابطه خود را نه به صورت مقطعی بلکه به صورت مستمر با بخش دولتی و بخش خصوصی و ذی‌نفعان نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی حفظ کنیم، ادامه داد: ما هنوز به شفافیت در عملکرد نرسیدیم و همگرایی لازم را برای رعایت حقوق مصرف‌کننده و انگیزه رقابت پیدا نکردیم. باید نگاهی کنیم به ساختار تشکلی بخش خصوصی. ما فدراسیون صنعت نفت ایران را داریم که پرچم‌دار تشکیل نهاد تنظیم‌گر حوزه نفت و فرآورده‌های نفتی برای تصمیم‌سازی و تنظیم‌گری است که به دور از انحصار می‌تواند این فعالیت را انجام دهد.
دولت براساس قانون تصدی‌گری را رها کند
سید حمید حسینی از دیگر فعالان اقتصادی و فعالان حوزه نفت، در این نشست مجازی با بیان اینکه در اصل ۴۴ قانون اساسی سه بخش تعاونی، دولتی و خصوصی برای اقتصاد پیش‌بینی شده، گفت: این قانون زیرنویسی داشت که می‌خواهیم کشور به شکوفایی اقتصادی برسد. بعد از آن مجمع تشخیص مصلحت اعلام کرد در شرایظی که بخش خصوصی را مکمل بخش دولتی و تعاونی عنوان کردیم، اینکه همه صنایع مادر و بانک‌ها و بیمه‌ها را دولتی کردیم باعث شکوفایی اقتصادی نشده و به همین دلیل تفسیر اصل ۴۴ را عوض کرد. با تفسیر جدیدی از اصل ۴۴، بخش خصوصی مجاز شد در بسیاری از عرصه‌ها حاضر شود و در سال ۸۴ قانون خصوصی‌سازی ابلاغ شد و اینکه دولت تصدی‌گری را رها کند.
وی ادامه داد: اقتصاد کشور به چهار گروه دسته‌بند شد. بخش‌هایی که دولت وجود دارد، بخش‌هایی که دولت نمی‌تواند حضور داشته باشد، بخش‌هایی که دولت فقط می‌تواند ۲۰ درصد حضور داشته باشد، بخش‌هایی که انحصار هست و باید شورای رقابت وارد شود. قرار شد بر این مبنا اصلاح ساختاری در کشور صورت گیرد، سازمان حمایت و بازرسی هم منحل شوند و شورای رقابت جایگزین شود، قانون رقابت همزمان با قانون خصوصی‌سازی پیش برود و متناسب با خروج دولت از تصدی گری و کنترل بازار، سازمان‌های دیگر جایگزین شود.
حسینی اظهار کرد: با وجود این قانون و شکل‌گیری شورای رقابت، مقاومت صورت گرفت، سازمان حمایت از مصرف‌کننده منحل نشد، دولت‌ها حاضر نشدند تصدی‌گری را رها کنند، بسیاری از شرکت‌های بزرگ و مادر که جزو خصوصی‌سازی بودند از خصوصی‌سازی خارج شدند و آنچه که هدف خصوصی‌سازی بود و قرار بود اصلاح ساختار در کشور صورت گیرد، به شکل ناقص انجام شد. در حال حاضر هم تنظیم بازار داریم، هم سازمان حمایت و هم شورای رقابت.
وی بیان کرد: با وجود تلاش‌های شورای رقابت با توجه به اختیاراتی که در قانون به آن داده شده، فقط بخش برق تا حدودی به نتیجه رسید و بخش نفتی به نتیجه نرسید. همچنان هم دولت علاقه‌مند است که در همه موارد دخالت کند و هم مجلس و هیچ‌کس آمادگی ندارد که اختیاراتش را واگذار کند و اجازه دهد که یک سازمان مستقل بی‌طرف غیردولتی، بازار را تنظیم‌گری کند و نظارت کند. قرار بود اصلاح ساختاری با توجه به قانون خصوصی‌سازی صورت بگیرد و آن زمان شورای رقابت و ادغام وزارتخانه‌ها معنی میداد، اما اکنون این تلاش‌ها بی‌معنی شده است و کارها آنطور که لازم بود پیش نرفت.
نیاز به نهادهای تخصصی تنظیم‌گر
همچنین احمد داوودی، نائب‌رئیس شورای رقابت، در این نشست با بیان اینکه در زمینه انحصارهای طبیعی به نهادهای تخصصی تنظیم‌گر نیاز است، گفت: شورای رقابت نمی‌تواند در تمام زمینه‌های انحصاری به‌صورت تخصصی وارد شود. از سال ۹۵ با هماهنگی وزارت نیرو و وزارت نفت پیشنهاداتی برای تشکیل نهادهای تنظیم‌گر به هیات دولت ارائه شد اما با مخالفت مواجه شد، مساله به مجلس منعکس شد و مجلس ماده ۵۹ قانون را اصلاح و تکمیل کرده و دولت را موظف کرد که پس از پیشنهاد شورای رقابت مکلف است ظرف سه ماه نهاد تنظیم‌گر ایجاد کند، اما این کار انجام نشد.
وی ادامه داد: در سال ۹۸ هم اقداماتی انجام و به دولت ارسال شد و باز هم به تصمیم مجلس موکول شد و در سال ۹۹ باز هم پیشنهادات به مجلس رفت. مطالب مکملی برای نهاد تنظیم‌گر بخش برق در نظر گرفته شده و به صورت تبصره پیشنهاد شده که مجلس به دولت اجازه دهد برای سایر نهادها به جز برق هم نهاد تنظیم‌گر مستقل بخشی ایجاد شود و این لایحه در کمیسیون تخصصی اصل ۴۴ و دولت در حال بررسی است.
نائب‌رئیس شورای رقابت خاطرنشان کرد: بحث‌های انحصاری در بخش نفت و گاز، تامین نفت و گاز صنایع پایین دستی که توسط انحصار دولتی تامین می‌شود احتیاج به تنظیم‌گری دارد. فرآورده‌هایی که خوراک صنایع پایین دستی صنعت نفت و گاز و پتروشیمی را تشکیل می‌دهند و شبکه‌های انتقال و توزیع و اسکله‌های صادرات و واردات انحصاراتی است که باید تنظیم‌گری روی آنها انجام شود. در قوانین مختلف در کشور با تنظیم‌گری اختیارات مختلفی داده شده اما تناسبی با فضای اجرای قانون اصل ۴۴ و فعالیت گسترده بخش خصوصی ندارد.
داوودی ادامه داد: چطور می‌شود تنظیم‌گری را به شرکت پتروشیمی دهیم که خودش سهامدار و فعال اقتصادی این بخش است و یا شرکت پالایش و پخش که فعال این حوزه است، شبکه‌های انتقال و توزیع فرآورده مواد پتروشیمی و گاز در اختیار شرکت گاز است، بنابراین این شرکت چطور می‌تواند خودش رگولاتور باشد؟ باید نهادهای تخصصی تنظیم‌گر ایجاد شوند که در قانون هم درست پیش‌بینی شده بود اما هنوز به درستی اجرا نشده است و ضرورت بالایی دارد که مجلس با تصویب قانون به این مساله بپردازد.
دولت نمی‌تواند رگولاتور باشد
حمیدرضا صالحی نیز با انتقاد از شرایط موجود و نبود نهاد تنظیم‌گر بیان کرد: تجربه بورس و بورس انرژی در کشور ما می‌گوید ماهیت بورس در هیچ‌جا به صورت واقعی قیمت‌گذاری نمی‌شود و این باعث شده کسب‌و‌کارهای این حوزه به درستی شکل نگیرد. در حوزه رگولاتوری هم به همین شیوه پیش می‌رویم، یعنی تنظیم به‌صورتی انجام می‌شود که خود دولت که رقیب بخش خصوصی است، در نهاد تنظیم‌گر و رگولاتوری حضور دارد.
وی ادامه داد: همین موضوع صنعت برق که امروز با خاموشی‌هایش روبه‌رو هستیم و عدم سرمایه‌گذاری در این بخش را می‌بینیم، یک علتش این است که بخشی از تنظیم‌گری قیمت برق در نیروگاه‌ها توسط وزارت نیرو انجام می‌شود و خود وزارت نیرو هم دارای ۴۰ درصد نیروگاه‌های کشور است. ما نگرانیم که در حوزه نفت و پتروشیمی هم این موارد کرار شود. باید خشت اول را درست بگذاریم که نتیجه بگیریم و نباید روی مسائل بنیادین کوتاه بیاییم. باید بخش خصوصی و نهادهای مربوطه را دور هم جمع کنیم و نسبت به مطالبه‌گری در این امر که نیازمند یک اقتصاد رقابت‌پذیر است اقدام کنیم تا آینده‌ای که برای اقتصاد کشور متصور هستیم، رقم بخورد.
در جمع‌بندی این نشست نیز پدرام سلطانی گفت: بحث ضرورت ایجاد رگولاتوری در حوزه انرژی اعم از نفت و گاز و برق در کمیسیون انرژی اتاق بازرگانی سال‌هاست کلید خورده است. اتاق چند سال پیش بسته‌ای را نوشت که یکی از بندهایش بحث رگولاتوری بوده و در شورای گفت‌وگو و بخش‌های مختلف به بحث گذاشته شده و پس از آن تشکل‌های مربوطه مثل اتحادیه فرآورده‌های نفت و گاز و پتروشیمی، فدراسیون و دیگر تشکل‌ها هم وارد این گفتمان اتاق و پیگیری‌ها شدند و به نظر می‌رسد تا حدی هم موثر بوده، حداقل در حوزه برق که توانسته تا حدی موثر باشد.
سه ویژگی مهم رگولاتوری
وی ادامه داد: اما آنچه مهم است و ما باید در مبانی نظری در آن اشتراک نظر داشته باشیم این است که رگولاتوری باید چه ویژگی داشته باشد. رگولاتوری سه ویژگی مهم دارد. یک اینکه از بازیگران آن حوزه مستقل است، هم استقلال مالی دارد و هم دستوری. دوم اینکه یک مرجع فنی است نه یک مرجع سیاسی، یعنی متخصصان فنی در کنار متخصصان اقتصاد و حقوق رقابت و انحصار می‌نشینند و اظهار نظر فنی می‌کنند. سوم اینکه نظرات و آرایش ضمانت اجرایی دارد. در برخی از کشورها اصلا تضمین‌گر، دادگاه و دادستان ضدانحصار وجود دارد.
نائب‌رئیس سابق اتاق بازرگانی با بیان اینکه نهادهای تنظیم‌گری که در کشور ما تشکیل شده، این سه ویژگی را همزمان ندارند و به همین دلیل هم کارایی ندارند، افزود: مثلا بانک مرکزی یک نهاد تنظیم‌گر است، اما از دولت و بازیگران استقلال ندارد. شرکت ملی پتروشیمی هم همینطور است. اگر ما به این اصول پایبند باشیم، در تشکیل نهاد تنظیم‌گر چه در حوزه برق و چه در حوزه نفت و گاز نیابد اجازه دهیم دولت در نهاد تنظیم‌گر نماینده داشته باشد، اگر این پذیرفته شد، نباید هم انتظار داشته باشیم بخش خصوصی هم در این نهاد نماینده داشته باشد، بلکه باید متخصصان فنی آنجا حضور داشته باشند.
سلطانی ادامه داد: مثلا در آمریکا این نهاد تنظیم‌گر مستقیم با انتخاب رئیس‌جمهور و با رای سنا انتخاب می‌شوند و برای همین اقتدار دارند. اگر می‌خواهیم این نهاد اقتدار داشته باشد که به شرکت ملی نفت و گاز دیکته کند که قیمت‌ها چه باشد، باید این ویژگی‌ها را داشته باشد اگرنه می‌شود یک نهاد چانه‌زنی مانند شورای عالی پول و اعتبار، که یک نهاد سیاسی شده که دولت‌ها و نمایندگان و یک تعداد از بخش خصوصی هم آنجا حضور دارند. اگر می‌خواهیم اقتصادمان درست شود باید این اصول را از دنیا یاد بگیریم و اجرا کنیم. اگرنه نهاد تنظیم‌گری که محل چانه‌زنی باشد، کارایی لازم را نخواهد داشت.
وی با بیان اینکه کارکرد نهادهای تنظیم‌گر در یک اقتصاد بیشینه‌سازی منافع ملی و اقتصادی برای آن ملت است، گفت: نه فقط برای بخش خصوصی و بازیگران اقتصادی، بلکه در درجه اول حقوق مصرف‌کننده اهمیت دارد. حقوق مصرف‌کننده باعث شده که در کشورهای دیگر نهاد تنظیم‌گر ایجاد شود. این نهاد هم باید منافع اقتصادی کشور را بیشینه کند، هم از حیث منافع مصرف‌کننده، هم منافع دولت و هم منافع بخش خصوصی. در مواردی این منافع با هم تضاد دارند و اتفاقا هنر نهاد تنظیم‌گر این است که اینجا به نقطه بهینه رای دهد.
