الگوي صنعتي چين براي ايران

تعادل نوشت: چين از جمله كشورهاي است كه بخش زيادي از برنامه‌هاي اقتصادي خود را بر مدار تقويت توليد ملي تنظيم كرد. به‌طوري كه با اصلاحات اقتصادي كه در اين كشور اتفاق افتاد، فرآيند توسعه اقتصادي چين مسيري جديد را تجربه كرد. چيني‌ها تلاش كردند، توان توليد داخلي را به نحوي ارتقا دهند كه آزادي‌هايي كه براي تجار خارجي ايجاد مي‌كنند، باعث تضعيف توليد ملي و تسخير بازارهايش نشود. از سوي ديگر، بررسي‌ها نشان مي‌دهد، سياست‌هاي تجاري چين در رابطه با ترجيحات سياست صنعتي چين جهت‌دهي شده است. به نحوي كه سياست تجاري چين بعد از پيوستن به سازمان تجارت جهاني، تحريك صنايعي است كه كالاي با ارزش افزوده بالاتر توليد مي‌كنند و اين هدف از طريق محدوديت‌هاي اعمال شده روي صادرات مواد اوليه دنبال شده است. به عبارتي، هدف دولت چين انتقال ساختار صادراتي به سمت محصولات با ارزش افزوده بيشتر و محصولات با تكنولوژي بالاتر است. تجربه عيني نيز نشان مي‌دهد، سياست صنعتي چين بر محور حمايت از صنايع پايين‌دستي استوار بوده است. حال با توجه به تجربه چين و با در نظر گرفتن اينكه ايران، فرصت چنداني براي الحاق به سازمان تجارت جهاني ندارد، تدوين يك نقشه راه براي مقاوم‌سازي صنايع، توسعه صادرات صنايع پايين‌دستي و ايجاد ارزش افزوده روي مواد اوليه حاصل از منابع زيرزميني ضروري به نظر مي‌رسد.

در همين راستا پدرام سلطاني، نايب‌رييس اتاق ايران طي پژوهشي به بررسي سياست‌ها و عوامل رشد صنعتي و تجاري چين پرداخته است كه مي‌تواند درس‌هاي زيادي براي متحول كردن صنعت و تجارت ايران از يك‌سو و اصلاح و اتخاذ سياست‌هاي مناسب‌ در مسير بهبود شرايط وضعيت كنوني اقتصاد ايران از سوي ديگر به همراه داشته باشد. به گفته سلطاني، يكي از اين سياست‌ها كه مي‌تواند مشكل ساختاري اقتصاد ايران را توضيح دهد، «نحوه مديريت توليد و صادرات مواد اوليه در چين» است. اين فعال اقتصادي در عين حال از 10راهكار عملياتي رونمايي مي‌كند كه مي‌تواند منجر به انقلاب صنعتي در ايران شود؛ البته به شرط آنكه كليشه‌هاي محكمي كه در ذهن مسوولان ذي‌ربط در سطوح مياني طي اين چند دهه به وجود آمده، تغيير كند.

كشور چين از سال 1986 تلاش خود را براي پيوستن به سازمان تجارت جهاني (WTO) شروع كرد. در همين راستا اين كشور در سال 1994 اصلاحات قابل توجه مالياتي در نظام مالياتي خود نيز به وجود آورد كه طي آن ماليات استاندارد تجاري و صنعتي را با ماليات بر ارزش افزوده جايگزين كرد. در چين ماليات بر ارزش افزوده در نرخ عمومي 17 درصد است، اما نرخ كاهش يافته 13درصد براي كالاهاي اساسي خانوار اعمال مي‌شود. البته به موجب مقررات سازمان تجارت جهاني (موافقتنامه يارانه‌ها و خدمات جبراني) اعطاي مشوق‌هاي صادراتي از جمله معافيت صادرات از ماليات بر درآمد مجاز نيست. از اين رو، چين هم به‌طور كلي و همگاني معافيت ماليات بر درآمد براي صادرات كالاها و خدمات خود ندارد.

اما در خصوص ماليات بر ارزش افزوده، استرداد ماليات بر ارزش افزوده به صادركنندگان ارتباط مستقيم با ميزان فرآوري و ايجاد ارزش افزوده از يك‌سو و ملاحظات محيط زيستي از سوي ديگر دارد. به‌طوري كه نرخ صفر (استرداد كامل) براي صادرات كالاها و خدمات نهايي، همانند محصولات نرم‌افزاري و كالاهاي نهايي با ارزش افزوده بالا اعمال مي‌شود. اما ماليات بر ارزش افزوده ساير كالاها ضرورتا بازپرداخت نمي‌شود. هر محصولي يك نرخ استرداد دارد كه ممكن است برابر نرخ ماليات بر ارزش افزوده يا كمتر باشد. اين نرخ‌هاي بازپرداخت متناسب با ميزان فرآوري و ايجاد ارزش افزوده، نياز صنايع مكمل و صنايع كوچك و متوسط و درجه آلايندگي آن محصول متغير است. داده‌ها نشان مي‌دهد، در سال 2014 نرخ‌هاي بازپرداخت بين صفر تا 17درصد متغير بوده است. در نتيجه اين سياست، نرخ‌هاي بازپرداخت ماليات بر ارزش افزوده كمتر از استرداد كامل هزينه‌يي روي فروش صادراتي اعمال مي‌كند. اين موضوع سبب مي‌شود، مزيت صادرات براي توليدكننده به‌طور نسبي نسبت به فروش داخل كاهش يابد. به اين طريق در چين بازپرداخت ماليات بر ارزش افزوده به عنوان ابزاري براي تحريك صادرات يا كاهش آن به كار گرفته مي‌شود كه مي‌تواند در راستاي اهداف توسعه صنعتي آن كشور طراحي و به كار برده شود.

از سوي ديگر اين پژوهش نشان مي‌دهد، با افزايش نقش صادرات در اقتصاد چين، بازپرداخت ماليات بر ارزش افزوده به‌طور پيوسته تعديل شده تا براي حل مشكلات مختلف به كار برده شود. در برنامه‌هاي پنج ساله دهم و يازدهم (2005- 2001 و 2010-2006) به‌طور واضح بيان شده كه هدف دولت چين انتقال ساختار صادراتي چين به سمت محصولات با ارزش افزوده بيشتر و محصولات با تكنولوژي بالاتر است. در عين حال از سال 2004 دولت چين بازپرداخت ماليات بر ارزش افزوده براي بعضي محصولات انرژي‌بر و ايجادكننده قابل توجه آلايندگي و مواد اوليه را كاهش داده يا كلا متوقف كرده است.

از طرفي، نرخ بازپرداخت ماليات بر ارزش افزوده و نرخ ماليات بر ارزش افزوده و سهم بازپرداخت، طي دوره 2002 تا 2012 نشان مي‌دهد، اين سهم از سال 2002 به‌طور پيوسته تا سال 2009 كاهش يافته است و در اين سال در واكنش به بحران اقتصادي جهاني افزايش يافته و تا سال 2012 در مقدار افزايش يافته باقي‌مانده است. در سال 2008 صادركنندگان واجد شرايط تقريبا، 53درصد از هزينه ماليات بر ارزش افزوده را دريافت مي‌كردند، در حالي كه در سال 2002 اين نسبت در حدود 84درصد بوده است. اين نسبت به 63درصد در سال 2009 افزايش يافته و در همان حول و حوش باقي مانده است.

با بررسي تغييرات در سياست‌هاي صادراتي چين در طول 10سال بعد از پيوستن چين به سازمان تجارت جهاني مشاهده مي‌شود، نرخ ميانگين ماليات روي صادرات به‌طور قابل توجهي افزايش داشته است. اين افزايش به‌طور عمده مربوط به كاهش در نرخ بازپرداخت ماليات بر ارزش افزوده براي صادركنندگان بود كه در مقررات سازمان تجارت جهاني، منعي براي آن ديده نشده است.

از اين منظر، مشاهدات تجربي و بيانات سياست‌گذاران نشان‌دهنده اين است كه سياست صنعتي در راستاي حمايت از صنايع پايين‌دستي بوده است. در واقع افزايش ماليات بر صادرات در چين در صنايعي متمركز بوده كه در آن صنايع كاهش تعرفه واردات ناشي از پيوستن به سازمان تجارت جهاني كمترين مقدار را داشته است. در حقيقت بخش قابل توجهي از اين رابطه توسط كاهش تعرفه قابل توجه براي كالاهاي فراوري شده كه با افزايش نسبي بيشتر در ماليات روي صادرات مواد خام همراه شده است، توضيح داده مي‌شود. به بيان ديگر، واردات مواد خام اوليه كه از ابتدا نرخ تعرفه پاييني روي آنها وجود داشته، بر اثر پيوستن به سازمان تجارت جهاني، تغييرات تعرفه‌يي كمي را تجربه كرده‌اند و كاهش تعرفه‌ها بيشتر در بخش كالاهاي فرآوري شده بوده است. اين موضوع با افزايش نسبي بيشتر ماليات روي صادرات مواد خام همراه شده است. بر اساس اين تحليل، در حالي كه تعرفه بر واردات روند كاهشي را نشان مي‌دهد، ماليات بر صادرات به‌طور ميانگين 7درصد بين 2002 تا 2011 رشد داشته است. از طرفي نرخ ماليات از سال 2008 رو به كاهش مي‌گذارد و به مقدار تقريبي 10درصد مي‌رسد.

اين تحليل نشان مي‌دهد، ماليات بر صادرات موادخام يعني نرخ موثر ماليات بر ارزش افزوده و عوارض صادراتي، روند رو به رشدي داشته و از مقدار اوليه در حدود 3درصد به حدود 20درصد رسيده است. 2نكته مهم در اينجا قابل طرح است؛ اول اينكه، بيشتر افزايش ماليات بر صادرات ناشي از كاهش نرخ استرداد ماليات بر ارزش افزوده بوده است و دوم، ماليات بر صادرات صنايع پايين‌دستي تغيير قابل‌توجه‌ را تجربه نكرده است. علاوه بر اين، مقايسه بين زنجيره‌هاي ارزش نشان مي‌دهد، افزايش ماليات بر صادرات براي 3 زنجيره «مواد معدني، فلزات و محصولات شيميايي» قابل‌توجه بوده است. به‌خصوص ماليات روي صادرات فلزات كه حدود 24واحد درصد افزايش را نشان مي‌دهد كه حدود 14درصد آن ناشي از كاهش نرخ بازپرداخت ماليات بر ارزش افزوده بوده است. همچنين، درمورد مواد معدني، ماليات بر صادرات به‌طور ميانگين حدود 15درصد افزايش داشته كه حدود 12درصد آن ناشي از ماليات بر ارزش افزوده بوده است. درمورد محصولات شيميايي ماليات بر صادرات در حدود 12درصد افزايش داشته كه بخش قابل‌توجهي از آن در حدود 11درصد ناشي از ماليات بر ارزش افزوده بوده است.

 

براساس آنچه گفته شد، به نظر مي‌رسد تجربه چين الگوي بسيار خوبي براي طراحي نقشه راه توسعه صنايع مكمل و پايين‌دستي كشور در حوزه‌هاي پتروشيمي، پالايش و فلزات پايه و همچنين صنايع كوچك و متوسط معدني باشد، چراكه از ابتداي برنامه اول تا پايان برنامه پنجم كشور، يعني به مدت 22سال، سياست‌هاي توسعه اقتصادي به‌گونه‌يي بوده كه رشد صنايع بزرگ مبتني بر منابع زيرزميني و مزيت‌هاي انرژي كشور با آهنگي سريع‌تر و توجيه اقتصادي بيشتري به وجود آمده است. در 10سال اخير نيز با واگذاري بدون استراتژي مشخص صنايع بزرگ به بخش عمومي غيردولتي، اهرم‌هاي تحريك سرمايه‌گذاري و رقابت‌پذيري در صنايع مكمل و پايين‌دستي، كاملا از دست دولت خارج شده است.

از طرفي، جهش‌هاي بي‌سابقه نرخ ارز در سال‌هاي 92-90 درحالي كه نرخ خوراك يا حقوق دولتي اين صنايع براي مدتي كماكان به نرخ‌هاي قبلي دريافت مي‌شد، سبب شد كه اين صنايع به‌شدت به صادرات بپردازند. اين در شرايطي است كه اين صنايع سودهاي 2 و 3 رقمي در سال داشتند و صنايع پايين‌دستي آنها، مرتبا براي تامين مواد اوليه خود با چالش روبه‌رو بودند. شيب قيمتي مواد اوليه به سوي صادرات باعث شده كه رقباي صنايع كوچك و متوسط پايين‌دست صنايع پتروشيمي و فلزي در كشورهايي مانند چين و تركيه، مواد اوليه را با سهولت بيشتر و قيمت مناسب‌تري از ايران خريداري كنند و در مقابل، محصولات خود را به بازار ايران روانه كنند و حتي توليد‌كننده ايراني را در بازار داخلي خودش تحت‌فشار قرار دهند.

در اينجا ذكر چند نكته ضروري است؛ يك در صورت لزوم، با تعديل نرخ‌هاي خوراك يا حقوق دولتي، كماكان جذابيت‌هاي سرمايه‌گذاري جديد و توسعه سرمايه‌گذاري‌هاي قبلي را نيز بايد براي صنايع بزرگ حفظ كرد. دوم اينكه توسعه صنايع مكمل و صادراتي كردن آنها مي‌تواند زمينه را براي جهش ديگري در توليد، رشد اقتصادي و صادرات كشور به وجود آورد؛ زيرا اين صنايع هم ارزش افزوده بيشتري ايجاد مي‌كنند و هم اشتغال بسيار بيشتري از صنايع بزرگ به وجود مي‌آورند. پدرام سلطاني پس از واكاوي سياست‌هاي تجاري و صنعتي چين، 10راهكار عملياتي را پيشنهاد مي‌دهد كه به گفته وي، چنانچه تبديل به نقشه راه و سياست‌هاي توسعه صنعتي كشور شود؛ هم موجب ادامه رشد صنايع بزرگ خواهد شد و هم تضاد منافع صنايع بزرگ را با تامين مواد اوليه موردنياز صنايع كوچك و متوسط از بين خواهد برد. اين راهكارها موارد زير را شامل مي‌شود؛

1- با اتخاذ سياست‌هاي مالياتي، شيب قيمت مواد اوليه توليد صنايع بزرگ به سمت تامين و تقويت صنايع مكمل داخلي برگردد. در اين زمينه لازم است كه معافيت ماليات بر درآمد صادرات مواد اوليه پتروشيمي، پالايشي و فلزات پايه حذف شود.

2-با تعريف يك ساز و كار سنجش آستانه رقابت‌پذيري، استرداد ماليات ارزش افزوده در صادرات مواد اوليه به صورت كلي يا جزيي متوقف شود.

3- در بخش‌هايي كه لازم است، نرخ خوراك يا ساير حقوق دولتي صنايع بزرگ، براي جبران اثر هزينه 2 بند فوق، بازنگري و تعديل شود به نحوي ‌كه سودآوري متعارف اين صنايع برقرار باشد.

4- براي ايجاد صنايع بزرگ جديد يا توسعه توليد صنايع بزرگ موجود، تخفيف‌هاي خوراك به ميزان 20-15درصد به مدت 5-3سال از زمان بهره‌برداري درنظر گرفته شود. به نحوي ‌كه ايران جذاب‌ترين قطب سرمايه‌گذاري صنايع پتروشيمي پالايشي و فلزات پايه باقي بماند.

5- نظام رگولاتوري براي حوزه نفت، پتروشيمي و ساير بخش‌هايي كه انحصار دولتي يا قانوني وجود دارد طراحي و راه‌اندازي شود.

6- در صورت امكان تغيير فناوري، ساز و كاري براي تغيير خوراك پتروشيمي‌هاي مصرف‌كننده خوراك مايع، به خوراك گاز با استفاده از تسهيلات ماده 12 تدارك ديده شود.

7- كليه مشوق‌هاي صادراتي براي صنايع بزرگ (ازجمله جوايز صادراتي، انتخاب به عنوان صادركننده نمونه و مانند اينها) حذف شود و منابع آن به تشويق صنايع مكمل آنها (صنايع كوچك و متوسط) منتقل شود.

8- به جاي مشوق‌هاي صادراتي براي صنايع بزرگ، مشوق‌ها و الزاماتي در راستاي نوآوري، تحقيق و توسعه و سازگاري با محيط‌زيست مقرر شود تا موجب شود صنايع بزرگ به بومي‌سازي فناوري‌ها و بهره‌وري بيشتر سوق يابند و مخاطرات محيط‌زيستي آنها به حداقل برسد.

9- براي رقابتي نگه داشتن بازار مواد اوليه و جلوگيري از تنبلي حاصل از اتكا به منابع ارزان، حقوق ورودي مواد اوليه توليد داخل (محصولات صنايع بزرگ) به سطح صفر كاهش يابد.

10- باتوجه به اينكه مجموعه اقدامات فوق بازار داخلي مواد اوليه و همچنين محصولات صنايع مكمل آنها را رقابتي خواهد كرد، كليه مداخلات دستوري دولت در قيمت‌گذاري توليدات اين صنايع متوقف شود.