بررسی توسعه و توسعه‌نیافتگی در ایران

شرق - فرشته فریادرس: دیروز دومین و آخرین روز برگزاری همایش سالانه «مرزهای دانش، اقتصاد، توسعه» بود. در این روز چهار اقتصاددان به طرح نظرات خود درخصوص توسعه پرداختند. فارغ از تمامی مباحث تئوری و نظری که بی‌وقفه توسط اقتصاددانان در گوش حاضران نواخته می‌شد، گوشه‌های کوچکی از مباحث فکری دکتر عظیمی که همایش اخیر به‌مناسبت یازدهمین سالگرد درگذشتش بود، نقل شد. فیروز توفیق در خلال سخنانش خاطره‌ای از او نقل می‌کند؛ خاطره‌ای که این‌روزها بسیاری را با او هم‌عقیده کرده است. توفیق چنین روایت می‌کند: «دکتر «عظیمی» تا مدتی مخالف افزایش قیمت حامل‌های نفتی بودند، وقتی به ایشان گفتم مصرف انرژی در ایران بیشتر از متوسط جهانی است و اتلاف در صنایع هم زیاد است پس چرا با افزایش قیمت مخالفید، پاسخ داد: «من فکر نمی‌کنم این افزایش قیمت موجب افزایش درآمد شود تا آن را به زخم کار سودمندی بزنند.» همان‌طور که اخیرا مشاهده شد افزایش قیمت‌ها بعد از هدفمندی یارانه‌ها صرف سرمایه‌گذاری نشد و صرف دادن ماهی 40، 50 هزارتومان به مردم شد.» با تمامی اینها مباحث نظری چهار اقتصاددان درخصوص توسعه خواندنی است. خلاصه‌ای از مباحث یادشده در همایش در ادامه آورده می‌شود:
توسعه و ابعاد آن
محسن رنانی
توسعه به‌معنای درونی‌شدن محدودیت‌هاست و درونی‌شدن محدودیت‌ها نیز حاصل نظام هنجاری است. در صورت رشد نظام حقوقی و عدم رشد نظام هنجاری، رشد اقتصادی رخ می‌دهد اما توسعه صورت نمی‌گیرد. ایران نیز در حال حاضر چنین شرایطی دارد. سوالی که در اینجا مطرح می‌شود این است که آیا ساختار حقوقی ما توسعه می‌آفریند یا خیر؟ تئوری‌ها بیان حدی و افراطی پدیده‌هاست و نه بیان واقعی آنها. ممکن است تئوری مطرح‌شده در این مقاله تا اندازه‌ای افراطی باشد اما در اندیشیدن بهتر به واقعیت کمک خواهد کرد.  در ساختار کنونی کشور ظرفیت فکری و نرم‌افزاری لازم برای تحقق توسعه وجود ندارد مگر اینکه جراحی‌هایی جدی در آن انجام شود. بحث در مورد دو قسمت رابطه توسعه و حقوق و تعارضات میان نظام سیاسی و حقوقی کشور با توسعه انجام می‌شود. فرض بر این است که ظرفیت‌های مادی لازم برای توسعه در کشور وجود دارد و اگر مشکلی موجود باشد در ساختار فکری و سازماندهی خواهد بود که نمی‌تواند از این حجم ظرفیت‌های مادی استفاده کند. توسعه دارای دو بعد است؛ بعد مادی مانند خیابان‌کشی‌ها، اتومبیل، مصرف و تولید انبوه و... بعد مادی توسعه محصول دو سرمایه اقتصادی و انسانی است. از بعد مادی رفاه و آسایش و حذف محدودیت‌های مادی حاصل می‌شود و به عبارت دیگر آزادی مثبت یا ایجابی در نتیجه آن به دست می‌آید. بعد دوم توسعه، بعد ذهنی، روانی و رفتاری انسان است که با رشد سرمایه‌های اجتماعی، فرهنگی و نمادی، امنیت و آرامش حاصل می‌شود. سرمایه اجتماعی، اعتماد، همبستگی، دوستی، صداقت و... از نتایج دیگر این بعد دوم توسعه هستند. اگر تنها بعد اول توسعه رخ دهد آن را رشد می‌خوانند. توسعه زمانی محقق می‌شود که بعد دوم نیز صورت گیرد.
توسعه را می‌توان اینگونه تعریف کرد، توانایی تولید، انباشت و حفاظت از هر دو دسته سرمایه‌های ملموس و غیرملموس یعنی بسط همزمان دو دسته از سرمایه‌های ملموس و ناملموس است. در بسیاری از کشورها بخش فراوانی از رشد، نه حاصل توانایی انباشت خود بلکه حاصل انباشت طبیعی است یعنی اگر توانستیم بدون نفت انباشت ایجاد کنیم توانایی توسعه خواهیم داشت. برای حفاظت سرمایه‌های ملموس نیازمند نظام حقوقی پیشرفته‌ای متناسب با نظام اقتصادی هستیم که بتواند اختلافات و تعارضات در رابطه با این سرمایه‌ها را حل‌وفصل کند. در رشد اقتصادی برون‌ریزهایی تولید می‌شود که اگر نظام حقوقی نتواند از آنها حفاظت کند و منافع آن را به تولیدکننده برساند، رشد ایجاد نخواهد شد. برای انجام این دو کار نظام حقوقی باید متناسب با نظام اقتصادی رشد کند. توسعه یعنی توانایی نظام حقوقی برای رشد هماهنگ و همپای نظام اقتصادی. توسعه به‌معنای درونی‌شدن محدودیت‌هاست یعنی اینکه نیازی به نصب سرعت‌گیر، خط‌کشی‌های عابر پیاده و امثالهم نباشد. درونی‌شدن محدودیت‌ها نیز حاصل نظام هنجاری است، اما برای مناطقی که هنجارها هنوز درونی نشده‌اند نظام حقوقی مدیریت‌کننده است. از این‌رو نظام حقوقی و هنجاری باید مکمل یکدیگر کار کنند تا توسعه شکل گیرد.
در صورتی که نظام حقوقی رشد یابد و نظام هنجاری رشد لازم را نداشته باشد، رشد اقتصادی رخ می‌دهد اما توسعه صورت نمی‌گیرد. ایران نیز در حال حاضر چنین شرایطی دارد. نظام سیاسی ما دو دسته تعارض حقوقی با توسعه دارد که اگر این تعارضات حل نشود، توسعه رخ نخواهد داد. دولت‌ها و حکومت‌ها سه دسته هستند؛ دسته اول توسعه‌خواه که هم در اندیشه به‌دنبال توسعه هستند و هم در عمل برای آن ایستادگی می‌کنند. برخی نظام‌ها نیز کارشکن، توسعه‌خوار و غارتگر هستند مثل نظام حکومتی زمان قاجار که نه به‌دنبال توسعه بودند و نه اجازه تحقق آن را می‌دادند. سومین نوع، دولت یا حکومت مردد است که در درون خود دارای تعارض ذاتی است که به نظر می‌رسد ایران در حال حاضر در این وضعیت قرار دارد. تا زمانی که این دو دسته تعارض حل نشوند ساختار سیاسی نمی‌تواند توسعه‌آفرین باشد. با این ساختار هنوز در فاز صفر توسعه نیز قرار ندارد. کار ایمان درونی‌کردن محدودیت‌هاست و افراد بدون نیاز به ناظر بیرونی رفتار خود را کنترل می‌کنند. رسالت پیامبران آموزش درونی‌کردن محدودیت‌ها بوده است و کمترپیامبری در طول تاریخ مشاهده شده است که حکومت تشکیل داده باشد. در مورد پیامبر اسلام(ص) حکومت پای ایشان گذاشته شد چرا که اصولا ماموریت پیامبران ساماندهی ارتباط انسان با نظام هستی و درونی‌کردن محدودیت‌هاست. فقه، علم حقوق دینی است و با ابزارهای مختلف محدودیت‌ها را بیرونی می‌کند در نتیجه برای این محدودیت‌های بیرونی نیازمند ناظر است.
چنانچه این تعارض ضرورت درونی‌شدن محدودیت‌ها در توسعه و ضرورت بیرونی‌شدن آنها از نظر نظام حقوقی حاکم حل نشود، دایما با هرزروی دایمی انرژی روبه‌رو خواهیم بود و فرصت اندیشه، نوآوری و سرمایه‌گذاری باقی نخواهد ماند در آن صورت تمام تلاش جامعه صرف حل‌وفصل این تعارض‌ها خواهد شد. تا زمانی که چاه نفت باشد، تعارضات قابل‌حل است اگر نفت تمام شود تعارضات دیگر قابل‌حل نخواهد بود به‌طوری که امروز مشهود است این تعارضات به نقطه سربه‌سر رسیده است و نتیجه آن ضعف سیستم و کاهش تعادل آن است.
برای مدیریت اجتماعی باید علم سیستمی که احکام سیستمی سطح کلان را تولید می‌کند، به کار برد. در جوامع غربی افراد با ورود در احزاب و کمیته‌های مختلف تفکر کلان‌سیستمی را آموزش می‌بینند. در حالی که در ساختار حقوقی موجود در ایران حقوقدانان و قانونگذاران بدون گذر از هیچ سیستم حزبی‌ای مدیریت اجتماعی را بر عهده می‌گیرند و قانونگذار می‌شوند که در اینجا خطای ترکیب رخ می‌دهد. خطای ترکیب به این معناست که به‌طور مثال فردی برای بهتردیدن در استادیوم می‌ایستد و توصیه می‌کند همه بایستند، اما بعد از اینکه همه بایستند، دیگر کسی بهتر نخواهد دید. نتیجه این است که  نمی‌توان احکام خرد را در سطح کلان سیاست قرار داد زیرا در آن صورت خطای سیستمی و خطای ترکیب ایجاد خواهد شد. به‌طور مثال امروز باید راه‌حلی کلان برای ربا یافت. بنابراین گام اول اصلاح نظام فقهی است. دومین راه این است که نظام سیاسی تدبیری بیندیشد و خود را از حقوق سنتی بریده و به حقوقی پویا پیوند زند.
چاره‌ای جز برنامه‌ریزی نیست
فیروز توفیق
اولین گام در زمینه تعریف آمایش سرزمین، رفع تشتت آراست. اولین سوال اساسی که مطرح می‌شود این است: تکلیف کارشناسان چیست؟ آیا آنها باید همرنگ جماعت شوند یا اینکه نظر خود را اعلام کنند حتی اگر خریداری نداشته باشد. نظام برنامه‌ریزی بحث مفصلی است و عده‌ای معتقدند دولت باید دخالت بیشتری در آن داشته باشد. نکته‌ای که وجود دارد این است که در ایران منابع تمام‌شدنی نفت و گاز وجود دارد و تمام این منابع در اختیار دولت است. پس چاره‌ای جز برنامه‌ریزی نیست و اگر بخش خصوصی هم این منابع را در اختیار داشت، باید برنامه‌ریزی می‌کرد. در برنامه‌ای که از سال 1326 در ایران آغاز شده، نوشته شده است، درآمد نفت، ثروتی تمام‌شدنی است در نتیجه این برنامه باید به برنامه‌های عمرانی اختصاص یابد. در برنامه‌های بعدی هم درآمدهای نفتی، صرف برنامه‌های عمرانی شود.  آنچه اهمیت دارد ضرورت برنامه‌ریزی و چگونگی آن است، معتقدم نه برای همیشه اما در شرایط کنونی برنامه‌ریزی راهبردی معروف برای ایران مناسب است. این برنامه راهبردی چنان‌که در کشور ما رسم است نباید کلی باشد بلکه باید سازوکار اجرایی آن مشخص و حتما عملیاتی باشد. برنامه‌ریزی راهبردی باید چیزی بر برنامه سنتی بیفزاید. آنچه بعد از انقلاب رایج شد گرایش به برنامه‌ریزی راهبردی تلقی شد. در بحث آمایش سرزمین که ظاهرا قرار است در برنامه ششم کمابیش آغاز شود قصد دارد رویکرد آمایش سرزمین باشد. بنابراین باید بگویم اصلا مشخص نیست ما از آمایش سرزمین چه می‌خواهیم؛ یعنی اولین گام رفع تشتت آرا در این زمینه است.  دکتر «عظیمی» تا مدتی مخالف افزایش قیمت حامل‌های نفتی بودند، وقتی به ایشان گفتم مصرف انرژی در ایران بیشتر از متوسط جهانی است و اتلاف در صنایع هم زیاد است پس چرا مخالفید، وی پاسخ داد: «من فکر نمی‌کنم این افزایش قیمت موجب افزایش درآمد شود تا آن را به زخم کار سودمندی بزنند.» همانطور که اخیرا مشاهده شد افزایش قیمت‌ها بعد از هدفمندی یارانه‌ها صرف سرمایه‌گذاری نشد و صرف دادن ماهی 40،  50هزار تومان به مردم شد. سوال اصلی این است که کدام نوع برنامه‌ریزی در کشور موثر است، در حال حاضر روش‌های برنامه‌ریزی تغییر کرده و گرایش‌ها به سمت برنامه‌ریزی راهبردی است که من فکر می‌کنم باید جدی‌تر با آن برخورد شود. روش‌هایی که در پیش گرفته شده واقعا برنامه‌ریزی راهبردی نیست. در برنامه‌ریزی ما، قیمت نفت از محورهای مهم است که در دو دهه گذشته بین 15 تا 98 دلار تغییر کرده پس برای آینده می‌توان فرض کرد که این قیمت‌ها می‌تواند افزایش شدید یا کاهش شدید پیدا کند و این یکی از محورهای موثر در برنامه‌ریزی‌هاست. محور موثر دوم ارتباط با کشورهای صنعتی غرب است. ممکن است در آینده توافق ژنو با موفقیت اجرا شود یا ممکن است مذاکرات طولانی‌تر شود و حالت سوم منتفی‌شدن توافق و گزینه نظامی است تا اینجا 12 نوع آینده ترسیم می‌شود که می‌توان ابعاد دیگر را از جمله ازدست‌دادن اعتماد مردم به دولت تدبیر و به عکس، افزایش اعتماد نیز نام برد.
عدم توسعه متوازن در کشور
بایزید مردوخی
نظام تدبیر دربرگیرنده مجموعه قوانین اساسی و ارگانیکی است تا نهادها قوانین عادی را برقرار کنند. نظام تدبیر در واقع شیوه تعاملات بین اعضای یک جامعه و توزیع منابع و دولت را تعیین می‌کند و این عمل می‌تواند در سطح بین‌المللی باشد که نظام تدبیر جهانی است یا در سطح یک استان یا بنگاه تعریف شود. از لحاظ نظری هر سیستم دربرگیرنده سه اصل تعارض، تعامل و نظم است. هرگاه تعارض بالقوه یا واقعی فرصت حصول به بازده‌های متقابل و ناشی از تعامل را از بین ببرد یا دچار اختلال کند، نظام تدبیر آن فرصت را برقرار می‌کند.  اقتصاد کلاسیک اصل محوری فعالیت را عقلانیت اقتصادی می‌دانست، در حالی که اقتصاد سیاسی جدید بیشتر بر عقلانیت دولتمردان و تصمیم‌گیران متمرکز است. این به آن معناست که در حوزه تاثیرگذاری تنها عقلانیت اقتصادی فعالان اقتصادی یعنی بازار سرنوشت‌ساز نیست، بلکه مجموعه آنچه می‌توان نظام تدبیر نامید، نقش‌آفرینی می‌کند. قضیه اول در اقتصاد رفاه می‌گوید، همه عاملان اقتصادی در یک محیط رقابتی به‌گونه‌ای آزادانه در جست‌وجوی بیشینه کردن منابع خود هستند که در نتیجه همه بازارها به تعادل بهینه می‌رسند و رفاه اجتماعی بیشینه می‌شود. در قضیه دوم اقتصاد رفاه حتی اگر توزیع درآمد در شرایط بازار رقابتی و با کارایی بهینه و بیشینه همراه باشد ولی به لحاظ سیاسی قابل قبول نباشد یعنی بعضی از افراد جامعه به دلیل کارآیی کمتر درآمد پایینی داشته باشند و اختلاف طبقاتی به وجود بیاید، دستیابی به توزیع بهتر درآمد مستلزم دخالت دولت است. در این راستا بررسی و بازنگری در نظام تدبیر کشور ضرورت دارد و این یعنی در شیوه اعمال مدیریت توزیع منابع، اصلاح قوانین صورت گیرد.  با انحلال پاره‌‌ای از نهادهای نظام تدبیر کشور مانند سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و تغییر رویکرد، همان نظام ناقص تدبیر و توسعه در آغاز برنامه چهارم توسعه درهم ریخت و هر دو ویژگی نظام و تدبیر را از دست داد. در نتیجه تعارضات و ناهماهنگی‌های موجود بین اجزا و عناصر نظام تدبیر، فرصت حصول به بازده‌های تعاملی دچار ضعف شد و اتلاف منابع در بسیاری از برنامه‌ها و اقدامات عمومی و خصوصی مشهود بود. از آن جمله توسعه‌نیافتگی در بخش‌های اقتصادی، اجتماعی، تورم، رکود بین سرمایه‌گذاری و مصرف بین شهر و روستا، بین فقر و غنی و... است. در چنین شرایطی راهکارها ممکن است در کوتاه‌مدت سازگار باشد اما بدون اصلاح نظام تدبیر در هر فرصت مکانی، بخشی و استانی تعارضات زیانبار و اتلاف منابع همچنان استمرار پیدا خواهد کرد. نمره ایران در برخی از شاخص‌های استاندار عبارت است از: شاخص قانونمندی 20 از 100، شاخص کیفیت مقررات 7 از 100، شاخص کارایی دولت 36 از 100،  و کنترل فساد 24 از 100 است. این تنها یکی از نشانه‌هایی است که در طول 10 برنامه عمرانی، نظام تدبیر چنین وضعیتی دارد. در سال 1391 رشد اقتصادی کشور منفی 4/5 و  اخیرا منفی 8/6 درصد اعلام شده است. اعلام این آمارها به منظور سیاه‌نمایی نیست بلکه بیانگر این است که توسعه متوازن در کشور رخ نداده است و هنوز طبق شاخص کمی 10 استان کشور توسعه‌نیافته یا محروم هستند. نسبت جمعیت در روستاها از آغاز برنامه توسعه از 70 درصد به 29 درصد رسیده و در واقع روستاها به تدریج از ظرفیت خالی شده‌اند. همچنین ظرفیت‌های استان‌ها به درستی مورد بهره‌برداری قرار نگرفته و نظام تدبیر تفاوتی نکرده بلکه بدتر هم شده است. برای اصلاح نظام تدبیر کشور راهکارها و شاخص‌های زیادی وجود دارد ولی یکی از گرفتاری‌های ما همین اقتصاد نفتی و اقتصاد رانتی است که مرحوم دکتر عظیمی نیز بسیار به آن اشاره می‌کرد؛ البته مشکل مختص کشور ما نیست.
نگاه به بودجه صرفا فنی است
محمد قاسمی
گوهر اساسی بودجه یعنی نگاه توسعه‌ای به آن‌که در ادبیات سیاستگذاری و اجرایی کشور مغفول مانده است. نگاه توسعه‌ای مرحوم دکترعظیمی به بودجه، دیدگاه وی را از دیگر نظریه‌ها در این حوزه متمایز می‌کرد. با دورشدن هرچه بیشتر از نگاه وی در این زمینه احساس می‌شود نگاه فعلی به بودجه نگاهی صرفا فنی است در حالی که گوهر اساسی بودجه که نگاه توسعه‌ای به بودجه به‌شمار می‌رود در ادبیات سیاستگذاری و اجرایی کشور مغفول مانده است. عناصر اصلی ارتباط بودجه با توسعه در شش بخش قابل تقسیم است؛ اولین عنصر این مجموعه «نقش و جایگاه دولت» است که از دیدگاه فنی محدوده بودجه‌ریزی خوانده می‌شود. این موضوع در کتاب «مدارهای توسعه‌نیافتگی» به‌روشنی توسط دکترعظیمی شرح داده شده است که بودجه‌ریزی از جهت نقش دولت در اقتصاد و مدیریت جامعه در یک کشور توسعه‌نیافته به دلایل مختلف با نوع نگاه به بودجه در کشورهای توسعه‌یافته متفاوت است. دومین عنصر، نحوه اداره امور عمومی در هر کشور است که عنصر اصلی ارتباط بودجه با توسعه محسوب می‌شود. منظور از آن این است که بودجه موضوع انتخاب است. اینکه در این انتخاب‌ها چه مرجعی یا چه سازوکاری مسوول این انتخاب و اتخاذ تصمیم است، ویژگی مهمی است که در فرآیند توسعه هر مرحله را از مراحل دیگر و هر کشوری را از کشورهای دیگر متمایز می‌کند. موضوع سوم بحث نظام اداری در هر کشور است که این مساله به‌طور مستقیم به شرایط توسعه‌ای کشور ارتباط دارد و نیز عاملی برای توسعه و موضوع تصمیم‌گیری‌های بودجه‌ای است. عنصر چهارم نحوه روابط قوای قانون‌گذاری و اجرایی در کشور به شمار می‌رود به این معنا که این دو قوه در رابطه با تخصیص منابع در چه محدوده‌ای تصمیم می‌گیرند. پنجمین عنصر عوامل تاثیرگذار در ترکیب منابع و مصارف بودجه است.

---